關于建立更加有效的區域協調發展新機制的實施意見
2020-04-23 16:13:00
來源:中共江蘇省委辦公廳
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實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一,是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。為全面貫徹落實中共中央、國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》(中發〔2018〕43號)精神,促進我省區域協調發展向高水平和高質量邁進,制定本實施意見。

一、準確把握建立區域協調發展新機制的總體要求

(一)總體思路。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,認真落實習近平總書記“江蘇要做好區域互補、跨江融合、南北聯動大文章”重要指示,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,堅持新發展理念、推動高質量發展,立足客觀經濟規律,完善區域政策和空間布局,發揮各地比較優勢,深化改革開放,破除政策壁壘,促進各類資源要素合理流動和高效集聚,構建高質量發展新動力源,增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,建立健全競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制,努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標,加快形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局,全面提升區域治理體系和治理能力現代化水平。

(二)主要目標。到2022年,建立與江蘇經濟社會高質量發展相適應的更加有效的區域協調發展新機制,在建立區域統籌發展機制、基本公共服務均等化機制、區域政策調控機制、區域發展保障機制等方面取得重大突破,在完善市場一體化發展機制、深化區域合作機制、優化區域互助機制、健全區域利益補償機制等方面取得重要進展,區域協調發展新機制在有效遏制區域分化、規范區域開發秩序、推動區域一體化發展中發揮顯著作用。到2035年,建立與基本實現現代化相適應的區域協調發展新機制,實現區域政策與財政、金融等政策有效協調配合,區域協調發展新機制在顯著縮小區域發展差距和實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當中發揮重要作用,為建設現代化經濟體系和滿足人民日益增長的美好生活需要提供重要支撐。到本世紀中葉,區域協調發展新機制在完善區域治理體系、提升區域治理能力、實現全省人民共同富裕等方面更加有效。

二、著力建立區域統籌發展機制

(三)深入實施國家區域戰略。積極融入國家區域發展大局,認真實施“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展等國家重大區域戰略。大力推進“一帶一路”交匯點建設,重點實施國際綜合交通體系拓展、國際產能合作深化、“絲路貿易”促進、重點合作園區提升、人文交流品牌塑造等“五大計劃”,繼續推進國家東中西區域合作示范區建設。堅持“共抓大保護、不搞大開發”,推進沿江產業結構布局優化和產業轉型升級,建立生態環境保護硬約束機制。緊抓長三角區域一體化發展重大戰略機遇,加快產業創新、基礎設施、區域市場、綠色發展、公共服務、省內全域“六個一體化”,合力建設長三角生態綠色一體化發展示范區,打造一體化發展樣板。推進淮河生態經濟帶建設,加強基礎設施互聯互通,推動產業合作對接,打造美麗宜居、充滿活力、和諧有序的生態經濟帶。堅持保護傳承利用好大運河,高質量推進我省大運河文化帶建設,以大運河國家文化公園重點建設區為契機,系統打造高品位的文化長廊、高顏值的生態長廊、高水平的旅游長廊,確保我省大運河文化帶建設走在全國前列。加強長江、淮河等重點流域上下游間合作發展,密切沿線省市聯動,強化省際環保聯防聯控和應急合作,探索協同推進生態優先、綠色發展的新路子。

(四)加快推進都市圈發展。增強中心城市和城市群等經濟發展優勢地區的經濟和人口承載能力,促進各類要素合理流動并向優勢地區集中,形成以城市群為主要形態的增長動力源,帶動經濟總體效率提升。加快南京都市圈發展,著力提升南京城市首位度,充分釋放科教資源優勢,進一步增強南京特大城市能級。增強南京對周邊區域輻射能力,推動寧鎮揚一體化發展,深化寧淮合作。大力推進蘇錫常都市圈一體化發展,加大資源共建共享和有效整合力度,建立跨區域多領域合作協同機制。探索都市圈協同治理新機制,加強南京都市圈與杭州都市圈、合肥都市圈協調聯動。加快推進都市圈內和都市圈之間重大基礎設施建設,提高城際鐵路、高速公路的路網密度,積極發展樞紐經濟和總部經濟,打造綜合立體交通運輸走廊。

(五)推動優勢區域率先優化發展。發揮蘇南地區先發優勢,加快蘇南國家自主創新示范區建設,積極打造沿滬寧產業創新帶,著力推進南京江北新區、中國(江蘇)自由貿易試驗區等探索性創新性引領性發展,以南京、蘇州、無錫為重要極點,共同構建長三角科技創新共同體。積極開展蘇南部分地區社會主義現代化建設試點,在重要領域和關鍵環節形成可復制可推廣的實踐經驗。發揮蘇中地區通江達海的優勢,健全跨江融合、江海聯動機制,加快蘇中全面融入蘇南步伐,推進南通滬蘇跨江融合發展試驗區建設,支持江陰—靖江跨江融合發展和常泰聯動發展。

(六)統籌推進經濟相對薄弱地區發展。堅決打贏打好精準脫貧攻堅戰,聚焦重點地區、重點群體和“三保障”,加快建立解決相對貧困的長效機制,大力實施產業扶貧,鞏固和提高扶貧效益和脫貧質量,確保民生特別是困難群眾基本生活得到有效保障和改善。緊緊圍繞決勝高水平全面建成小康社會的目標,進一步完善“五方掛鉤”等幫扶機制,建立健全普惠性的南北扶持機制和精準的差別化支持機制,加快改善蘇北地區農民群眾住房條件,補齊蘇北以及蘇中經濟相對薄弱地區基礎設施、公共服務、生態環境、產業發展等短板。發揮蘇北資源環境比較優勢,加快新型工業化進程,強化南北聯動機制建設,大力推進南北共建園區高質量發展,積極鼓勵南北縣級結對共建特色園區,支持淮安復制推廣昆山深化兩岸產業合作試驗區經驗,推動滬蘇大豐產業聯動集聚區建設,著力提升蘇北地區高質量發展的內生動力。

(七)推進重點功能區建設。完善和落實主體功能區戰略,細化主體功能區劃分,探索形成區域協調發展戰略與主體功能區、新型城鎮化、鄉村振興等戰略融合路徑。按照各功能區定位,推動優勢互補、合理分工、錯位發展,加快形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局,打造整體優勢。加快揚子江城市群和沿海經濟帶、江淮生態經濟區、徐州淮海經濟區中心城市建設,支持優勢地區充分發揮價值創造作用,將揚子江城市群建設成為支撐長三角世界級城市群北翼核心區,將沿海經濟帶建設成為我國東部地區重要的經濟增長極。支持生態功能地區創造更多生態產品,加強環洪澤湖周邊地區空間規劃協同,將江淮生態經濟區建設成為全省生態安全保障的“綠心地帶”。加快推進淮海國際陸港建設,將徐州建設成為淮海經濟區經濟中心、綜合交通樞紐、創新創業中心、雙向開放高地和科教文化中心。

(八)推動陸海統籌高質量發展。深入實施沿海開發戰略,堅持陸海統籌,優化發展布局,建立健全科學有效的推進機制。構建現代海洋產業體系,加快發展遠海海洋工程裝備、海洋生物醫藥等海洋新興產業,提升涉海科研院所對海洋經濟的支撐度。支持連云港建設連接“一帶一路”的綜合交通樞紐和物流中心,積極發展鐵水聯運,加快南通通州灣江海聯動開發示范區和連云港、鹽城國家海洋經濟發展示范區等重要載體建設,積極打造淮安航空貨運樞紐和通州灣長江集裝箱運輸新出海口。重點推進沿江、環太湖區域鋼鐵、石化向沿海地區有序升級轉移。完善防洪、擋潮與供水工程體系。編制實施海岸帶保護利用規劃,研究制定項目用海控制指標,加強海域海岸帶海島生態保護和修復。除國家重大項目外,全面禁止圍填海。

三、著力健全市場一體化發展機制

(九)促進城鄉區域間要素自由流動。全面放寬城市落戶條件,完善戶籍等配套政策,打破阻礙勞動力流動的不合理壁壘,促進遷移人口穩定落戶。貫徹落實國家城鎮國有土地有償使用制度改革政策,完善城鄉建設用地增減掛鉤政策,建立健全城鎮低效用地再開發激勵約束機制和存量建設用地退出機制。支持建設用地資源向中心城市和城市群傾斜,使優勢地區有更大發展空間,提高資源配置效率。貫徹落實農村土地制度改革政策,完善建設用地價格形成機制,推動建立城鄉統一的建設用地市場,進一步完善承包地所有權、承包權、經營權三權分置制度,爭取授權探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革。依法有序推進集體經營性建設用地入市,開展全域土地綜合整治試點。

(十)推動區域市場一體化建設。實施全國統一的市場準入負面清單制度,消除歧視性、隱蔽性的區域市場準入限制。全面落實公平競爭審查制度,清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的政策,全力打造市場化、法治化、國際化的營商環境。深化在市場規則、標準、政策等方面的一體化進程,加快探索建立規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的區域市場一體化發展新機制,逐步建立統一開放、競爭有序的一體化市場。完善市場信用體系共建機制和市場監管執法聯動機制。積極融入長三角一體化市場,合力打造長三角技術轉移轉化、信用服務、食品安全等合作平臺。

(十一)完善區域交易平臺和制度。建立健全用水權、排污權、碳排放權分配與交易制度,培育發展各類產權交易平臺。完善自然資源資產有償使用制度,構建統一的自然資源資產交易平臺。積極推動利用國家和省有關平臺開展水權交易,研究加強水權交易活動監管的措施,探索推動地下水資源取水權有償轉讓和交易。完善排污權有償使用和交易管理體系,建立統一的排污權交易平臺。積極參與和推進全國碳排放交易市場建設。持續推進電力市場化交易,完善電力交易平臺,保障電力市場平穩有序發展。研究制定用能指標調劑使用管理辦法,建立健全全省用能指標調劑使用機制,保障重大項目用能需要。完善區域性股權市場,促進資本跨區域有序自由流動。

四、著力深化區域合作機制

(十二)加強毗鄰地區省際合作。以經濟、人文、生態為紐帶,加強寧杭生態經濟帶、淮河生態經濟帶、淮海經濟區等省際合作,完善跨省協商機制,加強規劃銜接,統籌布局生產生活生態空間,推進公共服務共建共享,強化社會治安協同管理,加強重大污染、安全事故等聯合管控與應急處置,建立飲用水源地相鄰省份之間預警應急聯動機制。積極推進長三角生態綠色一體化發展示范區、淮海經濟區、蘇皖合作示范區、南京都市圈、虹橋—昆山—相城、嘉定—昆山—太倉等跨省合作載體建設,推動毗鄰城市互聯互通、共建共享,充分發揮試點示范作用。

(十三)大力拓展國際合作空間。深度融入“一帶一路”建設,構建境外投資合作綜合服務體系。以國際友城平臺和境內外合作園區為重點,充分利用中美、中德省州合作機制和新加坡-江蘇合作理事會、泛黃海中日韓經濟技術交流會議等對外合作機制平臺,拓展國際交流領域和空間。推動中阿(聯酋)產能合作示范園、柬埔寨西哈努克港經濟特區等建設,加快中哈(連云港)物流合作基地、上合組織(連云港)國際物流園發展,深化中以、中瑞、中德(太倉)、中德(常州)、中韓等重點園區互利合作。

五、著力優化區域互助機制

(十四)深入開展對口支援。深化全方位、精準對口支援,完善和規范對口支援規劃的編制實施和評估調整機制,重點推動西藏(拉薩市)、新疆(伊犁州和克州)、青海(海南州)和三峽移民庫區(湖北秭歸縣和重慶萬州區、云陽縣)等經濟社會持續健康發展。加強對口支援項目和資金管理,扎實開展績效考核評價。

(十五)深入實施東西部扶貧協作。強化以企業合作為載體的扶貧協作,引導企業到對口幫扶的陜西省、青海省西寧市和海東市、貴州省銅仁市投資興業。加強扶貧協作雙方黨政干部和專業技術人員交流,加大對教科文衛等領域人才支持力度。廣泛動員社會力量參與深度貧困地區脫貧攻堅。

(十六)創新開展對口合作。創新江蘇與遼寧對口合作機制,探索跨區域要素共享、產業互動、協同發展的新路徑,打造重點產業合作典型示范,促進優勢互補、共同發展。

六、著力完善區域利益補償機制

(十七)完善多元化橫向生態補償機制。按照區際公平、權責對等、試點先行、分步推進的原則,鼓勵生態受益地區與生態保護地區、流域下游與流域上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓等方式建立橫向補償關系。實施行蓄洪區運用補償政策,促進行蓄洪區經濟社會發展。堅持水量水質同步考核,對跨流域、跨區域調水,研究水資源調入區對調出區生態補償機制。在長江流域共同探索生態產品價值實現機制試點,在淮河、太湖流域共同探索跨地區生態保護補償機制。深化生態補償、水環境“雙向”補償、生態環境損害賠償等制度改革。

(十八)建立糧食主產區與主銷區之間利益補償機制。充分發揮糧食產銷區各自優勢,建立省內外糧食產銷區互惠、共享、穩定的合作機制,共同搭建產區糧油產品展示展銷平臺,促進區域內糧食生產、加工、物流、消費等關鍵環節協同發展。以產糧大縣為重點,通過引進企業、資金、人才和技術服務支持等方式,建設優質商品糧生產基地、糧食倉儲物流基地和糧食加工園區,保障糧食綜合生產能力。

七、著力實施基本公共服務均等化機制

(十九)提升基本公共服務保障能力。推進財政事權和支出責任劃分改革,逐步建立權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。堅持基本公共服務由政府主導,切實履行政府兜底責任,合理劃分省以下基本公共服務支出責任。按照誰使用、誰負責的原則,實施基本公共服務項目績效管理,不斷提高資金使用效益和服務質量。建立基本公共服務與常住人口掛鉤機制,加強省級財政統籌,調整完善轉移支付體系,加大基本公共服務投入向經濟相對薄弱地區、革命老區和重點人群傾斜,逐步縮小縣域間基本公共服務差距。加大區域公共衛生服務體系建設投入,健全突發公共衛生事件區域聯防聯控機制和應急管理體系。

(二十)提高基本公共服務統籌層次。落實企業職工基本養老保險基金中央調劑制度,規范企業職工基本養老保險省級統籌制度,加快實現基金全省統收統支。深化預防、補償、康復“三位一體”工傷保險制度建設,推進工傷保險省級統籌。完善統一的城鄉居民大病保險和醫療救助制度,提高支付比例和大病患者保障水平。穩妥提高基本醫保統籌層次,增強醫保基金互助共濟能力。

(二十一)推動城鄉區域間基本公共服務銜接。深入實施基層基本公共服務功能配置標準和基本公共服務清單,持續推進城鄉基本公共服務標準化建設。推動落實醫療衛生、勞動就業等基本公共服務跨城鄉跨區域流轉銜接制度。堅持就業優先,建立統一開放的人力資源市場體系,促進人力資源自由流動。完善養老保險關系跨地區轉移、跨制度銜接政策,促進養老保險關系順暢轉接。加快對接全國統一的社會保險公共服務平臺,推動跨地區、跨部門、跨層級社會保險公共服務事項的統一經辦、業務協同和數據共享。推進基于電子健康檔案的信息平臺跨區域聯通,提高跨省異地就醫住院費用直接結算效率。完善“城鄉統一、重在農村、以縣為主”的義務教育經費保障機制,加大對蘇北六個重點片區支持力度。推進義務教育學校標準化建設,在實現縣域內義務教育基本均衡的基礎上推進優質均衡。

八、著力創新區域政策調控機制

(二十二)實行差別化的區域政策。從區域發展實際出發,發揮各自比較優勢,提高財政、產業、土地、環保、人才等政策的精準性和有效性。對沿長江、環太湖、沿大運河、環洪澤湖等生態環境敏感區域,加快推進低端產能清理和重點問題整改,嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動。認真落實化工產業安全環保整治提升方案,推動本質安全根本提升和區域布局明顯優化。繼續實施與污染物排放總量相掛鉤的財政政策。對于能耗強度達標而發展較快地區,能源消費總量控制要有適當彈性。建立國土空間規劃體系,健全用途管制制度,制定區域差別化空間政策,保障跨區域重大基礎設施和民生工程用地需求。

(二十三)建立區域均衡的財政轉移支付制度。完善財政轉移支付制度,對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區等地區提供有效轉移支付。通過調整收入劃分、加大轉移支付力度,增強省以下政府區域協調發展經費保障能力。根據人均財力水平、標準財政收支缺口、市縣上繳財力占自有財力比重等因素,健全完善省對市縣均衡性轉移支付制度。完善市縣基本財力保障機制,逐步提高市縣基本財力保障水平,支持實現市縣政府“保工資、保運轉、保基本民生”目標。

(二十四)健全區域政策與其他宏觀調控政策聯動機制。加強區域政策與財政、金融、投資等政策的協調配合,優化政策工具組合,推動宏觀調控政策精準落地。財政、金融、投資等政策要服務于國家重大區域戰略,圍繞區域規劃及區域政策導向,采取完善財政政策、金融依法合規支持、協同制定引導性和約束性產業政策等措施,加大對跨區域交通、水利、生態環境保護、民生等重大工程項目的支持力度。加強對杠桿率較高地區的動態監測預警,強化地方金融監管合作和風險聯防聯控,更加有效防范和化解系統性區域性金融風險。

九、著力強化區域發展保障機制

(二十五)規范區域規劃編制管理。加強與發展規劃、專項規劃、空間規劃的有機銜接,更好發揮促進區域落實新發展理念、推動高質量發展的統領作用。規范區域規劃編制程序,強化重大問題研究論證,提高指導性、針對性和操作性。健全區域規劃實施機制,建立完善前期評估、中期評估與后期評估相銜接、定量評估與定性評估相配套、政府自評與第三方評估相結合的規劃評估體系,完善動態調整和修訂機制。

(二十六)健全區域發展監測預警。圍繞縮小區域發展差距、區域一體化、人口資源環境協調等重點領域,建立健全區域協調發展評價指標,科學客觀評價區域發展的協調性,為區域政策制定和調整提供參考。建設基礎信息數據庫,跟蹤各區域發展水平和實施進展。完善督查評估機制,對區域戰略實施情況進行檢查指導,對未達國家和省標準及脫離實際盲目攀高的地區進行監督提醒。加強對區域發展風險識別和預警,預先防范和妥善應對區域發展風險。

(二十七)建立健全法規規章體系。研究論證促進區域協調發展的法規規章體系建設,健全區域政策制定、實施、監督、評價機制,明確職能部門、地方政府在推進區域協調發展中的責任、義務,充分發揮社會組織、研究機構、企業在促進區域協調發展中的作用。

十、切實加強組織實施

(二十八)強化組織領導。堅持和加強黨對區域協調發展工作的領導,充分發揮省市區域性協調機制作用,強化地方主體責任,廣泛動員全社會力量,共同推動建立更加有效的區域協調發展新機制,為實施區域協調發展戰略提供強有力的保障。

(二十九)強化擔當作為。省各有關部門要充分發揮職能作用,嚴格按照責任分工,研究具體措施,落實相關政策,提供強有力的保障。各設區市黨委、政府要切實提高政治站位,制定相應落實方案,完善相關配套政策,及時研究解決區域發展重大問題,確保區域協調發展新機制順暢運行。

(三十)強化協調指導。省發展改革委要會同有關部門加強對區域協調發展新機制實施情況跟蹤分析和協調指導,研究新情況、總結新經驗、解決新問題,重大問題要及時向省委、省政府報告。

中共江蘇省委辦公廳

2020年3月8日印發

作者:  編輯:陸輝  
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